REPORT01
1998年度夏学期（１年次）
相関社会科学
ドイツと日本のゴミ行政の比較考察
講議の中では，大気汚染や環境政策，国際的な環境問題などについての解説が行われた。そこでこのレポートではそれらの環境問題の根源とも言え，もっとも市民に身近な廃棄物問題について，家庭からの一般廃棄物を中心に法制度なども含めてやや狭い視野を対象にした二国間比較を行う。そしてその上で，日本が将来行うことが望まれる方策を考察していく。比較する二国としてはドイツと日本を取り上げた。ここでドイツを取り上げたのは，廃棄物をはじめとする環境法・制度やシステム面で先進的取り組みを行っているためである。また，このレポートでは時折ドイツの代表としてフライブルク市【註１】（Freiburg，以下フ市）を扱っているが，それはフライブルク市がドイツ国内でも特に環境問題に重点的に取り組んでいる都市であり（1992年に環境保護団体であるBUND【註２】によってドイツの「環境首都」に選ばれた），また，そのために日本国内で資料を入手しやすかったためである。なお，日本については具体的に都市を絞り込むことはせず，日本全体を考えることとする。
２ 廃棄物処理と廃棄物問題の経緯および現状と問題点
ここでは，廃棄物処理と廃棄物問題の経緯および現状と問題点について，いくつかの項目に分けて述べていく。ただし，項目の分類は厳密なものではなく，説明の文脈を優先した箇所も多いことを断わっておく。
２．１ 国・州・市などの制度
まず，ここでいう制度には何が含まれるかを整理しておく。通常，制度というと規制，経済的手法の行政が定める「制度」が思い浮かぶが，ここでは，平成10年度版環境白書の扱いに倣って，インフラストラクチャー等（流通など）の整備も含めて制度と呼ぶこととする［環境庁，1998：23-25］。また，制度の存在・施行の根拠となっている方針や政治的意向についても触れる。
国・州・市町村などが敷く制度は，廃棄物問題を考える上で重要である。なぜなら，例えば，「廃棄物処理にかかる費用はすべて国・州・市町村が負担する」という制度の下と，「廃棄物処理は全て生産者が負担する」という制度の下とでは，廃棄物発生の担い手となっている生産サイド，流通サイド，消費サイドの各々の行動が異なってくると考えられる（実際異なっているのだが，これについては後述する）からである。もちろん，完全に制度のみによって廃棄物問題に対する各サイドの行動が決定されるわけではないが（これについても後述），制度は行動に大きな影響を与えるのである。それでは，以下，ドイツ（フライブルク市）と日本を比較しながら述べてゆく。
ドイツでもかつての「連邦ゴミ法」では廃棄物は埋め立てるか焼却するものであるとしかとらえられていなかった。しかし，廃棄物は年々増加し，処理能力が限界に近くなったことから，1986年の段階で，廃棄物の処理方法として再利用を視野に入れた「廃棄物の回避及び管理法」が制定され，これが現在までのドイツの廃棄物処理の基本原理となっている。その基本原理とは，廃棄物対策に優先順位をつけ，（１）廃棄物の発生を抑制する，（２）それでも発生した廃棄物はまずマテリアルリサイクル【註３】を行う，（３）それができなければサーマルリサイクル【註４】に回す，（４）それでもリサイクルできないものは適正に処理する，というものである。また，1988年には処理の困難なプラスチック容器に関してデポジット制が敷かれ，1991年には「包装廃棄物回避のための政令」が閣議決定された。このことにより，製造・生産・流通・販売の各業者は包装廃棄物の回収および再資源化と，包装材には環境負荷を与えず，再利用を妨げない材料を用いることが義務付けられた。その後もこの政令は改正が続けられ，業者に課せられる義務は重くなっていった［石澤，1997：102-103］。そして1996年には，経済を含めたあらゆる事項を環境ベースに考えるという基本理念を持つ「リサイクル経済促進廃棄物無公害処分確保法（通称：循環経済法）」が発効したのである［石澤，前掲書：107-108］。なお，これは基本法であり，「自動車リサイクル規制令」など個別の政令も存在している。また，これらのような法制度が敷かれていることから考えあわせると，ドイツでは廃棄物を「ごみ」とはとらえずに，「資源」ととらえる傾向が強い。
一方，日本では廃棄物対策といえば，長年の間，いかに廃棄物を適正に処理するかということに主眼が置かれていたようである。そしてそのために静脈産業の育成が遅れた嫌いがある。参考までに，日本における廃棄物関係の法制度を遡ってみると，まず，1954年に公衆衛生維持の観点から汚物の衛生的処理を市町村の固有事務とした「清掃法」が制定された。1970年には生活環境維持の観点から，廃棄物の適正な処理を確保するための「廃棄物の処理及び清掃に関する法律（通称：廃棄物処理法）」が制定され，一般廃棄物は市町村の固有事務，産業廃棄物の処理は排出事業者の義務となった。その後，ドイツに遅れること５年，1991年になって「廃棄物処理法」が改正され，それまでの廃棄物の処理に主眼を置いた偏った対策から，やっと廃棄物の排出抑制と減量化の積極的な推進を含めた総合的な対策への転換がなされたのである［環境庁，1998：52-53］。おそらく，日本は高度成長期の公害問題を技術的改革（粉塵回収装置や脱硫装置の開発など）で乗り切った経験から，廃棄物問題に関しても中間処理や最終処理の技術的改革で乗り切っていけるであろうという甘い見通しがあったのであろう。また，廃棄物の処理に主眼が置かれてきたことは，日本の標準的なゴミ分別方法にもあらわれている。可燃ゴミと不燃ゴミの二種類に分別する方法は，中間処理に都合が良いように設定されたものであり，リサイクルの観点から見れば，リサイクルすべき紙類を焼却し，そのままでは自然に還ることのないプラスチック類をそのまま埋め立ててしまうというように，非常に都合が悪いものなのである［佐久間，1997：67］。一方，排出者責任を曖昧にしてきた面もある。1991年の「廃棄物処理法」改正以前は，排出事業者が産業廃棄物の処理を依託した場合には，特定の廃棄物以外は処分先や処分方法を確認する必要がなかったのである［環境庁，1998：57］。
しかし，最近ではそういった日本の廃棄物問題に対する姿勢も変化しつつある。平成10年版環境白書によれば，「政府環境基本計画」においてはドイツと同様に廃棄物・リサイクル対策の基本的な考え方として，（１）発生抑制，（２）使用済製品の再利用（リユース），（３）マテリアルリサイクル，（４）サーマルリサイクル，の優先順位の順に行うとされている［環境庁，1998：61］。また，前述したように，「廃棄物処理法」が1991年に改正され，同様の観点から「再生資源の利用の促進に関する法律（通称：再生資源利用促進法）」も同年制定された。そして，「容器包装に係る分別収集及び再商品化の促進等に関する法律（通称：容器包装リサイクル法）」が1995年に制定された。
しかし，日本の法制度には不備も多い。ドイツの「包装廃棄物回避のための政令」と日本の「容器包装リサイクル法」を見てみると，ドイツでは「製造者ならびに販売者は輸送包装材の引き取り義務を有する」，「販売者は最終消費者が使用した販売用包装を販売場所またはそのすぐ近くで引き取る義務を負う」とされて罰則規定があるのに対し，日本では罰則規定がない。また，ドイツでは事業者自身に回収の義務があるのに対し（後述するように第三者に回収を依託することも可能である），日本では分別回収は市町村が行うこととなっている。このように，日本では事業者の責任が割り引かれており，市町村が責任の一部を負担する形になっているのである［河内，1998：49-50］。
それでは，ドイツ（一部フ市）での実際の廃棄物の処理を見ていく。前述したように，ドイツでは事業者が回収すべき包装廃棄物を，一定の回収率とリサイクル率が保証されれば，第三者に回収を依託することも可能であるとされている。そして，現実にはこの制度から生まれたデュアル・システム・ドイチェランド【註５】（Dual System Deutschland，以下DSD）社が包装廃棄物の回収および分別の業務に当たっている［佐久間，1997：65］。ちなみに，DSD社は約600の関連会社が出資して作られた非営利会社である［河内，1998：50］。DSD社は，DSD社の加盟業者（約1700社で，包装廃棄物の約90%を占めている）が負担する処理コストの負担【註６】によって運営されている。これらの加盟業者が使用する輸送包装材には，グリューネ・プンクト【註７】（Grune Punkt，緑の点の意）がつけられており，包装廃棄物が処理コストを負担している加盟業者のものである証となっている。また，DSD社は街中に回収ポストを設けたり，各家庭に専用容器を配付しており，消費者はグリューネ・プンクトのついている包装材を自ら分別して投入するようになっている。なお，包装廃棄物以外の廃棄物は自治体によって回収されており，自治体によるゴミ回収と企業によるゴミ回収が平行して行われていることはデュアル・システムと呼ばれている［河内，1997：50］。なお，フ市では，ゴミ処理は市の財政とは独立採算で行われており，ゴミ処理に必要な経費から市民が支払うべきゴミ処理料金が算出されるシステムになっている［佐久間，1997：68］。このシステムでは市民が自らの排出するゴミの処理に必要な費用を実感できることから，家庭ゴミの減量を誘導しているものと考えられる。また，環境教育にも力が注がれている。1971年に連邦政府が決定した環境計画の中では，「環境を意識した行動を一般的な教育目標として学習指導計画に入れるべきである」と述べられており，フ市の実際の教育現場では，例えば再生紙ノートの使用を奨励したり，教科書に無償貸与制度を取り入れるなど，低学年から環境を大切にし，廃棄物を最小限にとどめるという考え方が身に付くような教育が施されている。また，フ市のあるバーデンヴェルデンベルク州【註８】の1994年の学習指導計画では英語やフランス語などあらゆる教科に環境を題材とする記事を盛り込むこととなっている［今泉，1997：72-76］。
一方，日本では「資源包装リサイクル法」が施行されたとはいえ，基本的には廃棄物は自治体が回収・処理することになっている。その上最近では廃棄物の質の多様化が進み，大形ゴミの破砕などの処理や生活環境保安上の様々な措置の必要が生じ，また，最終処分場としての埋め立て地の安全性を確保するための設備が必要となった。そのため，自治体の金銭的負担は上昇し，税金からの投入金額も増していった［環境庁，1998：49-50］。しかし，ドイツの場合と異なり，税収の一部をゴミ処理に投入するため市民は自らがゴミを排出しているという実感がわきにくく，家庭廃棄物の量が減少する傾向は少ない。また，個人がゴミの量を押さえる工夫をしてもその個人の支払う税金が減るわけでもないので不公平感が大きく，これもゴミの量が減少しない一つの要因と考えられる。
先ほど制度の項でも述べたように，ドイツでは廃棄物を「ごみ」ととらえる傾向が薄いため，市民も廃棄物問題には積極的なアプローチを見せている。企業や販売者の行動とも関連するが，フ市を例にあげると，前述した包装廃棄物の件意外にも，紙類資源は市が回収・販売し収入を得，また，消費者はデポジットがかけられているリターナブル瓶【註９】やアルミ缶，ペットボトルを販売店で現金と引き換えてもらったり，生ゴミは自宅の庭のコンポスターで堆肥にしたりしている。
先述したが，日本では，市民自らが廃棄物の処理費用を負担している（さらに言えば廃棄物を出している）実感が沸かないため，処理コストよりも利便性を重視し，ゴミになりそうなものを買い控えたり，廃棄物を減量したり，リサイクルに回そうという意識があまり働かない傾向があった。しかし，その一方で，最近では，スーパーマーケットの店頭にスチロールトレイや牛乳パックの回収ボックスが設置されたり，ビール会社がリターナブル瓶を採用したりして，ある程度の成果を挙げている【註10】。消費者の環境や廃棄物に対する意識が高まっている証拠であるとも言えるが，一部の消費者の行動にとどまっている可能性も高いと思われる【註11】。また，家庭電化製品に代表される大形ゴミの問題も，故障した家庭電化製品を修理に出すよりも新品を購入する方がコストが低いケースが多く，処理費用も税金で賄われるために，消費者が大型ゴミを出すのを躊躇しないことが主な原因である。
ドイツの企業は国や自治体の規制が厳しいこともあって，企業は極めて環境に配慮した活動を行っている。廃棄物処理に必要なコストも規制によって内部化されており，廃棄物処理に対するコスト意識も高いと言えよう。ただ，スーパーマーケットなどの販売店では，自らが引き取らなければならない容器（デポジットのかかった容器であると思われる【註12】）から，グリューネ・プンクトがついた容器に切り替える動きも見られるようである。また，同様の問題は消費者側でも懸念されており，例えばグリューネ・プンクト付きのペットボトルは，「回収されリサイクルされるのだから，回収に協力すれば環境に良いことをした」と消費者が思い込み，ペットボトルが使われつづけるということが考えられる［河内，1998：64］。
日本の企業は廃棄物処理にはそれなりのコストがかかるという意識が薄く，また，自らの製品やその包装容器が廃棄されてもその処理費用を負担する必要がなかった。その上，コストが内部化されていないなどの理由によって，かつては環境や廃棄物問題に対する意識は薄かった。しかし，最近では法制度が厳しくなったのに加え，消費者の意識の高まりに呼応する形で企業も環境問題や廃棄物問題に目を向けるようになった。ISO14000シリーズを取得する【註13】企業が急増しているのもその表れである。このような企業の態度の変化は，消費者によい企業イメージを与え，販売促進に役立つと企業が考えるようになったためであり，一方で経済・流通のグローバル化とも関係しているように思われる。国内の基準や日本人の感覚に適合した製品を生産しているだけでは，製品を海外に輸出する際に設計や梱包を改めるなどの不都合が生じるほか，企業に対する国際的評価が芳しくないものとなってしまうからである。また，前述したように1991年の「廃棄物処理法」改正以降は，産業廃棄物排出者に自らの依託した産業廃棄物が適正に運搬・処理されているかを確認する義務が生じるなど，産業廃棄物の排出者の処理責任が実質的に強化された［環境庁，1998：57］。
３ 日本が取ることが望まれる方策
それでは，日本は廃棄物問題に関して現在どのような方向に進みつつあり，また，今後どのような方向に進めばよいのだろうか。かつては環境先進国と呼ばれた日本も，最近では諸外国の政策やシステムを倣うなどして現状改善に躍起となっている。以下，今後行うことが期待される方策について若干の考察を試みる。
３．１ 消費者へのコスト意識の植え付け
廃棄物問題の根本的解決を図るには生産者や流通業者，販売者，消費者の意識や価値観を変えるほかない。しかし，当然のことながら集団や個人の価値観を変えることは非常に困難である。そこで，まずは消費者自らに，廃棄物を出しているということを実感させるために，自治体が廃棄物処理に係る会計を明確に示すか，フ市のように廃棄物処理を独立会計にすることが有効である。また，現在でも一部の自治体で粗大ゴミの有料回収が行われているが，将来的には家庭廃棄物の完全有料化も視野に入れて検討することも必要であろう。デポジット制の導入も有効な方法である。ドイツのグリューネ・プンクトの制度も結局は消費者が処理費用を負担しているのであり，家庭廃棄物の完全有料化の下では，個人の要望に答える形で事業者は簡易包装に移行することが望めるのである。
３．２ 補助金の有効利用
政府は廃棄物の抑制やリサイクルの推進を目標に掲げているが，現段階では実現のためには補助金が欠かせない。例えば，現段階では，リサイクル原料を用いた製品やリサイクルしやすい製品の方がそうでない製品よりも高価なことがあったり，古紙などの資源買い取り価格が非常に安価（時にマイナス）であったりして，国や自治体の思惑に反している。補助金を投入して消費者のコスト意識に訴えるほか，より効率的なリサイクル技術の開発を促進したり，資源買い取り価格を下支えしてリサイクルの流れが途切れることを阻止するなどの工夫を施すことで，政府の言う資源循環型社会の実現への基盤を整えることができるのである。
４ むすび
廃棄物問題について考える際，どうしても我々は，「消費者の意識」などと精神面に解決策を求めがちである。しかし，第三者が他人の意識や価値観を変えることは困難であるので（最近，全体としての廃棄物問題に対する意識や価値観が変化しつつあることは否定できないが），このレポートではなるべく精神面から離れて考えてみた。そしてその結果出た自分なりの結論は，政策誘導であった。規制や制度を課すことによって，以前は自分は廃棄物問題と無関係であると思っていた人も，金銭や罰則といった極めて直接的な利害関係の中に置かれることになる。その結果，本人の意識が廃棄物問題とは全く離れたところにあるにもかかわらず，廃棄物問題は結果的には解決の方向に動くのである。「廃棄物問題が解決に向かっても本人の意識が変わらなければ意味がない」という意見もあるが，廃棄物問題のような緊急性を持つ案件に関しては本人の意識よりも実際の効果が重視されてもやむを得まい。そうでなければ手遅れになりかねないのだから。
脚註
【註1】ドイツ西部のフランスとの国境近くの都市。北緯48度に位置し，気候は冷涼。主要な産業は観光と第三次産業であり，大学を有する学術都市でもある。フ市の廃棄物問題・廃棄物政策を見る際には，このようなフ市のやや特殊な状況を考えに入れる必要がある。例えば，このような観光都市では，環境問題は都市や環境産業で働く市民にとって死活問題なのである。なお，地図については【図版１】を参照のこと。【本文へ戻る】
【註２】ドイツ環境自然保護連盟の略。【本文へ戻る】
【註３】アルミニウム缶をアルミニウムとして再利用するなど，物質そのもののリサイクルのこと。【本文へ戻る】
【註４】廃棄物をそのまま，または固形燃料化して燃焼させ，そこで発生するエネルギーを利用するリサイクルのこと。【本文へ戻る】
【註５】ドイチェランド（Deutschland）は，ドイツの意。【本文へ戻る】
【註６】各事業者が負担する費用は商品に上乗せされるため，結局は包装廃棄物の処理費用は消費者が支払うことになる。【本文へ戻る】
【註７】余談だが，実はグリューネ・プンクトは，日本国内でも目にすることができる。電化製品などで，その外箱がドイツを含めた数カ国で共通である場合には，その外箱が日本のみならずドイツでも廃棄されるため，メーカーは外箱にグリューネ・プンクトを印刷しているのである。詳しくは【図版２】を参照のこと。【本文へ戻る】
【註８】ドイツでは学校教育の内容を決定するのは州である［今泉，1997：72］。【本文へ戻る】
【註９】統一規格のリターナブル瓶が用いられている。また，最近ではガラス瓶をプラスチックでカバーし，50回は使用可能な，新しい統一規格リターナブル瓶が登場したようである［河内，1998：66］。【本文へ戻る】
【註10】リターナブル瓶を採用したのはアサヒビール株式会社が首都圏で1998年4月に発売した「スーパードライ・スタイニーである。7月のリターナブル瓶の回収率は約７割であり，会社側では目標の９割も１年で達成できると見ているそうである［日本経済新聞（首都圏），1998/08/16：朝刊１面］。【本文へ戻る】
【註11】なぜならば，消費者は返還が不要な缶ビールを選択することも可能であり，リターナブル瓶を選択する消費者はそれなりに環境や廃棄物に対する意識が高いと考えられるからである。【本文へ戻る】
【註12】文献には「自らが引き取らなければならない容器」がどんなものであるかが明記されていなかったため，筆者がテクストから推測して補った。【本文へ戻る】
【註13】ISOとは国際標準化機構の略である。また，ISO14000シリーズとは環境管理システムなどに関する国際規格のことであり，それを「取得する」とは，企業がその国際規格に適合していると認定機関から認定を受けることである。ちなみに，ISOの国際規格にはこの他に，ISO9000シリーズ（品質システム）などがある。【本文へ戻る】
図版
【図版１】（資源リサイクル推進協議会編，1997，『徹底紹介「環境首都」フライブルク』：口絵） 【脚註へ戻る】
【図版２】筆者が購入したソニー製の三脚（1998年８月13日，マルイファミリー溝口にて購入）の外箱を撮影したものである。丸の中にグリューネ・プンクト（Grune Punkt）が印刷されているのが見える。また，右写真は左写真の丸の中を拡大したものである。（ソニー製リモコン三脚VCT-670RM外箱，左写真の白丸は合成）【脚註へ戻る】
参考文献
●石澤清史，1997，「ドイツの環境政策」，『徹底紹介「環境首都」フライブルク』（資源リサイクル推進協議会編）：99-111
●今泉みね子，1997，「環境教育」，『徹底紹介「環境首都」フライブルク』（資源リサイクル推進協議会編）：71-84
●河内俊英，1998，『環境先進国と日本』，自治体研究社
●環境庁，1998，『平成10年度版環境白書 総説』，大蔵省印刷局
●佐久間むつみ，1997，「行政とごみ・廃棄」，『徹底紹介「環境首都」フライブルク』（資源リサイクル推進協議会編）：63-70
●日本経済新聞（首都圏），1998-8-16：朝刊１面
●朝日新聞社，1997，『知恵蔵1998』